Доклад на тему: «ОБСЕ и европейская безопасность. Что дальше?»

«ОБСЕ и европейская безопасность. Что дальше?» 

Вступление

В течение более 20-ти лет концепция общеевропейской системы безопасности и сотрудничества создавалась совместными усилиями всех стран – участниц в ходе одобрения консенсусом итоговых документов проводимых в рамках СБСЕ конференций, форумов, а также совещаний экспертов.

На сегодняшний день, можно с уверенностью сказать о том, что современная ситуация в Европе имела возможность кардинально отличаться от нынешней в лучшую сторону, при условии сохранения до настоящего времени уважительного подхода к суверенитету и интересам безопасности всех стран – участниц СБСЕ, их суверенному равенству. Однако, как известно, события в Европе после завершения холодной войны и распада СССР развивались по иному сценарию.

Новая модель европейской безопасности

Воронков говорит о том, что после окончания холодной войны, роспуска ОВД (Организации Варшавского договора) (1 июля 1991 года) и распада СССР, Североатлантический альянс (НАТО), всё ещё являясь военным союзом, решил взять на себя важные политические функции.

Также автор отметил, что при этом, накануне будапештской встречи СБСЕ в 1994 году, было проведено несколько важных мероприятий:

Во-первых, приглашение Совета НАТО всем государствам – участникам СБСЕ присоединиться к альянсу;

Во-вторых, запрет на преобразование СБСЕ в классическую, основанную на международном договоре международную межправительственную организацию;

В-третьих, переименование Совещания в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе – ОБСЕ.

И, в конце концов, Советом НАТО была предложена та новая модель европейской безопасности, где ядром должен был стать Североатлантический альянс, которым руководит США.

Концепт их «Новой системы европейской безопасности» должен быть создан на основе усилий тех государств, которые разделяют ценности западной демократии, опираясь на презумпцию «демократии друг с другом не воюют». А, значит, ОБСЕ при данных условиях становилась местом для подбора новых членов НАТО из числа её стран – участниц, а институты и структуры ОБСЕ – инструментами преобразования существующих в них политических режимов в аналогичные западным.

Роль ЕС в НАТО-центричной модели европейской безопасности

Воронков говорит о том, что в рамках системы мер, призванных способствовать сближению всех государств – участников СБСЕ с НАТО, одна из центральных функций предназначалась программе 1994 года «Партнёрство ради мира» (ПРМ). Среди её основных целей – развитие военного сотрудничества с НАТО для осуществления совместного планирования, военной подготовки и учений, направленных на усиление их способности проводить миротворческие, поисково-спасательные, гуманитарные операции и формирование в долгосрочной перспективе в странах - партнёрах сил, которые будут готовы лучше взаимодействовать с вооружёнными силами стран – членов НАТО. Завершающей стадией взаимодействия в рамках ПРМ становился план действий по вступлению в НАТО [Partnership for Peace…, 10-11 January 1994].

Автор отмечает, что важнейшим элементом построения НАТО-центричной системы безопасности в Европе является «стратегический диалог» с ЕС в духе так называемых «взаимодополняемости и партнёрства». Это объясняется тем, что в ЕС, помимо государств – членов НАТО, входят страны, которые не участвуют в военных альянсах – Австрия, Ирландия, Мальта, Финляндия и Швеция, к тому же, их взаимодействие с Североатлантическим альянсом происходит в рамках «стратегического диалога» между НАТО и Евросоюзом.

Далее автор рассматривает подписываемые между НАТО и ЕС документы:

·                   Декларацию НАТО и ЕС от 16 декабря 2002 года, которая касается европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО), где обе стороны высказали намерение разработать общие для НАТО и ЕС требования к военным силам (EU-NATO Declaration on ESDP). Так, эксперты Европейского оборонного агентства ЕС стали регулярно участвовать в работе, учреждённой, в мае 2003 года, совместно с НАТО, Группы по силам и средствам. При военном штабе ЕС начала действовать постоянная группа НАТО, а при штабе главнокомандующего объединёнными вооружёнными силами НАТО – отдел ЕС. К тому же, даже неприсоединившиеся к военным союзам члены ЕС участвуют в совместных заседаниях НАТО и ЕС на регулярной основе.

·                   «Декларацию ЕС о солидарности», принятую странами - участницами, которая, согласно Лиссабонскому договору 2007 года, была призвана собрать другие государства ЕС в случае вооружённой агрессии против государства – члена ЕС, «оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами», согласно ст. 51 Устава ООН с оговоркой, что подобное обязательство «не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов» [Treaty of Lisbon…, 13 December 2007]. Также Воронков говорит о том, что данная «декларация солидарности» не побуждает неприсоединившиеся к военным блокам государства оказывать членам ЕС – жертвам вооружённой агрессии именно военную помощь, однако она и не исключает такой возможности. Вместе с тем эти государства, не отказываясь формально от своего статуса, могут рассчитывать на помощь других стран – членов ЕС, в том числе военную. В случае конфликта для получения военной помощи от стран – членов Североатлантического альянса или для предоставления такой помощи странам – членам блока совсем необязательно формально вступать в НАТО: такая помощь может быть оказана по линии ЕС.

Автор отмечает, что «Декларация ЕС о солидарности» и ст. 5 Вашингтонского договора не содержат принципиальных различий в части, касающейся обязательств государств в случае вооружённой агрессии против них. Их отличие в том, что страны – члены ЕС не обязаны объединять свои усилия для создания коллективной обороны, «поддерживать и наращивать свой индивидуальный и коллективный потенциал борьбы с вооружённым нападением». Хотя возможность внешней агрессии против государств – членов НАТО или ЕС является абсолютно гипотетической, а процесс «стирания граней» между обязательствами стран – участниц НАТО и не входящими в военные союзы членами ЕС носит вполне конкретный и целенаправленный характер.

Место ОБСЕ в новой системе европейской безопасности

Как отмечает автор, первостепенной задачей западных стран – участниц СБСЕ после завершения холодной войны стало содействие внутренним преобразованиям политических и экономических систем государств из числа стран бывшего социалистического содружества и построение НАТО-центричной системы европейской безопасности.

Таким образом, дальнейший поиск консенсусных решений проблем европейской безопасности не только утратил свою ценность для западных стран, но и стал препятствием на пути практического осуществления их стратегии. И на повестку дня западной политики в СБСЕ вышла задача обеспечить эффективный обход принципа консенсуса в деятельности Совещания. Так, в соответствии с Парижской хартией 1990 года и с согласия России были созданы постоянные органы, институты и должностные лица СБСЕ, затем их сотрудникам были предоставлены дипломатические привилегии и иммунитеты, сравнимые с ООН, хотя международно-правовых оснований для этого не имелось.

Что же касается заключительного акта СБСЕ, по признанию официальных лиц Государственного департамента США, то он является неправовым документом. Он не подлежал регистрации на основании ст. 102 Устава ООН в качестве международного договора, о чём специально упоминалось в его тексте, и не был ратифицирован ни одним государством-участником. Такая политическая декларация не могла служить юридической основой для предоставления органам СБСЕ/ОБСЕ правосубъектности, дипломатических привилегий и иммунитетов, сравнимых с ООН. Но тем не менее это было сделано.

К тому же, на Пражском заседании Совета СБСЕ в январе 1992 года было одобрено решение «без согласия соответствующего государства» делать политические заявления или принимать иные политические шаги в отношении его политики, что означало введение в повседневную практику нарушений принципа консенсуса в работе СБСЕ и принципа суверенного равенства государств-участников.

Чуть позже, в декабре 1993 года решением Совета СБСЕ постоянные дипломатические миссии государств-участников были преобразованы в дипломатические представительства при институтах СБСЕ, как это принято при классических международных межправительственных организациях. Это решение не утверждалось законодательными органами государств – участников СБСЕ. Государства – участники ОБСЕ оказались лишёнными возможности влиять на выработку концепции европейской безопасности, отражать в ней национальные интересы и корректировать навязываемый западными странами курс.

Также автор отметил, что отклонив предложение России трансформировать СБСЕ в основанную на договоре международную межправительственную организацию, западные страны согласились лишь переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе – ОБСЕ. Это, в свою очередь, помогло странам-участницам избежать заключения и ратификации международного договора, который составил бы международно-правовую основу деятельности новой международной межправительственной организации, одобрения законодательными органами всех государствах – участников её учреждения и вступления каждого из них в её члены. Так, официальные лица и сотрудники органов и институтов ОБСЕ обрели формальный статус международной гражданской службы, а также получили право выступать от имени всей организации и публично излагать её позиции.

Воронков говорит о том, что в 2015 году сотрудники Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) при участии Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств без какого-либо мандата государств-участников подготовили доклад, в котором говорилось об оккупации и аннексии Россией Крыма, и о радикальном ухудшении для большого числа его жителей положения с их правами и свободами. Цитата из РИА Новости 2015 год: «БДИПЧ ОБСЕ на прошлой неделе заявило о нарушении основных свобод множества жителей и перемещенных лиц в Крыму с момента его присоединения к России. В частности, речь идет о проукраинских активистах, журналистах и крымско-татарской общине». При этом оклад был представлен не от имени международной неправительственной организации, коей по своему фактическому статусу является БДИПЧ, а от имени всех государств – участников ОБСЕ, в том числе Российской Федерации. Автор назвал это абсурдом.

 Тем не менее, такая деятельность органов и институтов ОБСЕ органично вписывается в миссию, которую они должны исполнять в политической стратегии Запада: служить инструментами преобразования государств – участников ОБСЕ в демократии западного типа, используя идею первичности политических прав человека и гражданских свобод в обеспечении международного мира и безопасности.

Далее, Воронков отмечает, что в связи с тем что СБСЕ/ОБСЕ длительное время специализировалось на одобрении политических деклараций и оказалось неспособным вносить практический вклад в трансформацию политических режимов в государствах-участниках в желанном Западу направлении, была выдвинута концепция «новой архитектуры европейской безопасности», нацеленной, якобы, на то, чтобы использовать наиболее сильные стороны других международных организаций в общем деле становления и укрепления системы безопасности и сотрудничества в Европе. Одобрение этой концепции позволило привлечь ведущие профильные международные организации Запада – НАТО, ЕС, Совет Европы, ОЭСР к работе внутри государств-участников по их обращению в демократии западного типа. Также автор отметил, что полевые миссии ОБСЕ работали и работают только и исключительно в странах Центральной и Восточной Европы и на постсоветском пространстве.

К тому же, указанные выше международные организации получили возможность проводить свою политику внутри суверенных государств, не являющихся их членами, от имени ОБСЕ. Ни одна из существующих международных организаций, включая ООН, не в состоянии предоставить аналогичные возможности. Именно в этом состояла и состоит уникальная ценность ОБСЕ для западных союзников.

Автор считает важным такой момент: возможность представлять от имени ОБСЕ согласованную позицию стран-членов другой международной организации должна быть полностью исключена, однако отсутствие правовых норм, регулирующих полномочия органов, институтов и официальных лиц ОБСЕ, никак этому не препятствует. Должностные лица НАТО, ЕС и других международных организаций хорошо знают о недопустимости делать от их имени заявления, отражающие национальные подходы к проблеме, однако в случае с ОБСЕ считают это нормальным.

Таким образом, многочисленные ссылки западных политических деятелей, экспертов и журналистов на некие обязательства государств-участников, принятые в рамках СБСЕ/ОБСЕ, не могут рассматриваться как состоятельные, так как ни одно из них, кроме межгосударственных договоров, не получало одобрения их законодательных органов.

Что дальше?

Учитывая растущую бесполезность и беспомощность ОБСЕ в решении ключевых вопросов европейской безопасности, автор считает целесообразным оценить условия и перспективность дальнейшего участия России в деятельности структур и институтов ОБСЕ, тем более что современное содержание трёх «корзин» Заключительного акта исчерпано, а о новом их наполнении речи не идёт.

Проблематика первой «корзины» (политико-военное измерение): 1) Признание западными странами независимости прибалтийских республик, Словении и Хорватии без консультаций с центральными властями СССР и СФРЮ, бомбардировки территории Сербии – государства – участника ОБСЕ, поддержка независимости Косово, следовательно, активизация сепаратистских настроений во многих европейских государствах Европы, укрепление веры и других народов в возможность достижимость независимости. Незыблемости принципов отношений между государствами нанесён непоправимый ущерб.

2) Отказ государств – членов НАТО ратифицировать обновлённый вариант договора о сокращении обычных вооружений в Европе (ДОВСЕ), следовательно, прекращение существования договора. (Абсурдность ситуации в том, что обычные вооружения восточноевропейских стран – членов НАТО продолжали числиться за несуществующим ОВД).

Проблематика второй «корзины» (экономическое и экологическое измерение): 1) Она касается сотрудничества государств-участников в области экономики, науки и техники и окружающей среды. Опираясь на её положения, западные страны искали пути внедрения элементов рыночной экономики в хозяйственную практику социалистических стран. Но, как оказалось, этот круг проблем уже не является актуальным. Автор отмечает, что рыночный характер российской экономики является ныне общепризнанным, однако в настоящее время рыночные отношения РФ со странами Европы на фоне СВО находятся в стадии или заморозки, или перепродажи бизнесов, но при этом шесть стран ЕС в июле этого года увеличили экспорт товаров в Россию, в лидерах Словения и Хорватия (Риа новости за 25 октября). Россия стала членом Всемирной торговой организации (ВТО), заключила Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве и ряд других соглашений с ЕС, однако на данный момент некоторые соглашения заморожены (кремль) и т.д. Отношения между Россией и ЕС, и другими европейскими странами в течение почти четверти века выстраивались без малейшего участия ОБСЕ, так как содержащиеся во второй «корзине» положения не имели и не имеют для них практического значения.

2) К тому же, деятельность СБСЕ/ОБСЕ в области охраны окружающей среды в течение последних четырёх десятилетий не позволяет отыскать хотя бы малейший след этой организации в практическом решении экологических проблем Европы. Данные проблемы решаются другими глобальными и региональными международными межправительственными организациями.

Что даёт автору основания утверждать, что и вторая «корзина» Заключительного акта на сегодняшний день оказалась пустой.

Проблематика «третьей корзины» (человеческое измерение):

«За годы, прошедшие после объявления об окончании холодной войны, в гуманитарных и других областях сотрудничества достигнут впечатляющий прогресс, хотя практическая роль СБСЕ/ОБСЕ в этой области едва различима. Россия и большинство бывших социалистических стран ратифицировали Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и вступили в Совет Европы, превратив его в общеевропейский институт. Совет Европы в отличие от СБСЕ/ОБСЕ строит свою деятельность на основе международного договора, ратифицированного всеми его государствами-членами, обладает широкими функциями и полномочиями, а также механизмами контроля за выполнением государствами-членами принятых на себя договорных обязательств».

Также автор говорит о том, что добавочную ценность декларативных обязательств в гуманитарной области в рамках СБСЕ/ОБСЕ по сравнению с договорными обязательствами европейских государств – членов Совета Европы отыскать невозможно. Самостоятельная роль положений третьей гуманитарной «корзины» Заключительного акта в этих условиях неразличима. А расчёты на превращение ОБСЕ в базовый или даже более или менее важный институт системы общеевропейской безопасности и сотрудничества в сложившейся ситуации являются не вполне оправданными. России, очевидно, следует исходить из тех реальностей, которые сложились на континенте, и искать решения проблем безопасности на этом направлении не только с участием исключительно европейских игроков.

Таким образом, автор говорит о том, что обязательства государств-участников перед СБСЕ/ОБСЕ на данный момент исчерпали себя и их возобновление возможно только при единодушной поддержке законодательных органов всех стран - участниц.